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艰巨!二十省生态环境厅回应排污许可制落地之障碍

时间:2019-06-30 09:58:07     来源:澎湃新闻

   我国排污许可证制度发展至今,相关法律法规不断完善,环境管理制度衔接逐步推进,技术体系框架基本形成。然而,到各个地区具体落实层面,仍然存在重大障碍。上海青悦与各地合作伙伴收集整理了20个省市生态环境厅对于目前排污许可制落实情况的答复,初步分析后总结了当前我国排污许可制落地存在的问题,希望为该项制度未来的实施提供帮助。

   你知道什么是排污许可制吗?

   控制污染物排放许可制(简称排污许可制)是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度,环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。

   建立和经营各种设施时,其排污的种类、数量和对环境的影响,均需由经营者向主管机关申请,经批准领取许可证后方能进行。这是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理制度。

   排污许可证的核心地位主要体现在它是政府对排污单位生产运营期排污行为的唯一行政许可;政府凭借它对排污单位的排污行为实施“一证式”管理。

   何谓「一证式」?

   只有一项行政许可,即排污许可。

   所有要求都在一张排污许可上明明白白——这是排污许可制度改革的最终目标之一。

   排污许可证综合了污染物排放标准,衔接了环评制度有关要求,整合了总量控制指标,考虑了地方政府限期达标规划和重污染天气应急预案等各种要素。包括排放什么类型的污染物,怎么排放,排放浓度、方式、排放量,管理方式等,承载着政府对一个排污单位的所有环保要求。

   这意味着排污单位必须持有许可证!

   无证,就不能排污,这条规定具有强制性和唯一性。有证可以排污,但排污必须执行许可证。该怎么办,就只能这么办。严格依照排污许可证排放,才合法合规。排污许可证,既可以帮企业建立守法边界,让企业的守法有了明确的预期,也可以促使企业主动了解并承诺环保责任。

   中国排污许可制的发展历程

   2018年11月5日,生态环境部办公厅在官网发布环办环评函[2018]1238号,对《排污许可管理条例》公开征集意见。

   下方长图看我国排污许可制度发展历程

   排污许可制落地为何障碍重重?

   我国排污许可制度的相关法律法规已经有了一定的进步和完善,然而在具体的实施层面上,尤其是排污许可证发放和企业排污信息公开的问题上,落实企业主体依法履行信息公开责任的执行报告,与落实政府主体依法履行监管责任的执法报告,两者都存在严重问题。

   从执行报告的落实情况上看,部分企业未按相关规定要求上传相应执行报告,损害公民知情权、监督权。

   截止2018年年末,全国各地企业应发执行报告而实际未发的现象已经屡见不鲜:年报、季报、月报应发而实际未发的企业分别占比30.08%、46.64%、73.31%,执行报告落实严重缺位,且较长期报告而言,短期报告缺失更加严重。这体现了企业主体关于环境保护、信息公开的思维急需常态化,不能只把排污信息公开作为形式工作。

   这些执行报告落实不到位的企业大量分布在经济发达或较发达省份,就行业上看,这些企业主要来自第一、二产业中能造成严重环境污染的经济部门,对这些省份、经济部门的监管应成为工作的重点。

   一直以来,“上海青悦”关注各省份排污许可证发放及执行报告公开情况,已经形成多篇涉及全国及各省份有关情况的文章。

   从执法报告的落实情况上看,问题更严重。

   《排污许可管理办法》第三十九条第三款规定:“环境保护主管部门应当将现场检查的时间、内容、结果以及处罚决定记入全国排污许可证管理信息平台,依法在全国排污许可证管理信息平台上公布监管执法信息、无排污许可证和违反排污许可证规定排污的排污单位名单。”

   排污许可制度,一方面规范了企业要持证排污,另一方面也规范了执法部门要依证监管,才有可能真正实现“一证式”监管。缺失任何一方面,都会影响整体目标和效果。因此,执法信息在排污许可平台的公开,也非常重要和关键。

   然而,执法报告却从未公开。试想,执法部门自己制定的办法没有得到自己的遵守,再要求企业遵守相关办法的合法性又何在呢?缺位的执法报告直接影响到有关排污许可的法律法规、政策条例的权威,影响生态环境部门的公信力。

   前一段时间,全国排污许可管理信息平台公开端出现了许多问题,包括网页访问异常等技术问题,以及数据不显示等非技术问题,其中,执法报告页面常年空缺、一纸空文,公众在这一页面上看不到有关于政府监管的任何信息。用于公民监督企业的平台,看不到政府进行严格监管痕迹不免让公众担忧执法部门究竟是否履行了法定职责。

   基于此,“上海青悦”在早些时候与各环保组织合作向全国各省、市、自治区政府的生态环境厅提交有感加强企业排污许可执行信息公开和排污许可执法信息公开的建议信。

   各省市是如何回应的?

   3月至今,我们向全国32个省(/直辖市/自治区)发出题为“关于加强排污许可执法信息公开的建议”及“关于加强排污许可执法报告信息公开监管的建议”的建议函。截至6月3日,共有20个省市生态环境厅给予答复。

   已回复的各省市生态环境厅局对于本省排污许可制落实存在的不足给予了正面回应,并制定了相应的整改措施。

   关于本省落实企业主体责任的排污许可执行报告公开不符合要求的问题,甘肃、河南等七个省份表示由于生态环境部门对“未按照排污许可证规定提交执行报告的”和“执行报告内容不真实、不完整”的情形没有处罚依据,各部门只能起到监督作用,导致企业的执行力度不强。

   部分省份提及全国排污许可管理信息平台的操作性问题,例如平台迁移导致执行报告填写后无法保存或提交;部分执行报告因平台延迟原因未显示;全国排污许可信息平台企业端和管理端更新,企业负责人和生态环境部门负责人对平台掌握不熟悉等。

   贵州、西藏、宁夏等地则表示排污许可信息公开任务重,省内各地不同程度存在着技术问题较薄弱,协调机制不够健全的原因。浙江省则表示核发的排污许可证较多,任务较重。

   关于落实政府监管责任的执法报告存在的问题,广东、贵州、新疆的生态环境厅表示原因是排污许可相关配套政策和相关管理制度不够完善。

   贵州、上海等五地表示全国排污许可管理信息平台的“实施监管”模块还在完善和优化当中,预计2020年将实现有效运转。

   浙江、湖南等五地则提出国家平台与地方移动执法平台尚未打通,国家和地方的信息无法有效传输是影响政府监管的一大因素。

   关于未来排污许可制的整改措施,甘肃、广东、广西等八地表示会制定相应的制度或者地方管理条例以辅助、完善排污许可工作。

   七个省份的生态环境厅强调会对各市/州下达整改任务,五个省市表示未来将会加强排污许可的监管力度,特别是事中和事后监管。

   西藏和新疆建设兵团则将组织开展排污许可证的专项检查。针对工作人员不熟悉平台等问题,部分省份表示会尽快组织相关培训。其中云南省提出会向企业方下达执行报告提交告知书以促进执行报告的公开。

   2019年是发证工作的“大年”,在排污许可制落地的实践行动上,第一期培训已在5月初结束,各省级和地市级生态环境部门排污许可管理人员参与了培训。

   可以看到生态环境部及各个省厅局都认识到了在执行报告和执法报告公开方面目前存在的问题及其原因,正在采取针对性措施进行改进。

   我们的建议

   基于各省、市、自治区生态环境厅的回复,对于生态环境部而言,必须要尽快解决排污许可公开端系统的可靠性、稳定性等性能问题,以及执法报告和执行报告不公开的功能问题,同时排污许可证核发,自行监测,监督执法有效衔接的问题要提到日程上来,确保实现的是整个“一证式”监管的全流程贯通,而不只是核发,在这方面,仍然任重而道远。

   公众监督是推进排污许可更加扎实落实的重要力量,执法报告及执行报告不公开的问题,严重阻碍了公众监督。为推进上述工作尽快取得进展,前一段时间上海青悦联合绍兴市朝露环保公益服务中心、黑龙江环境保护教育学会、西固区绿萌空间环保技术咨询服务部、成都市锦江区绿氧生态环境保护中心、安康市绿色秦巴环保公益服务中心、济南市绿行齐鲁环保公益服务中心、娄底市环保志愿者协会七个来自全国各地的环保组织联署了一封建议信《关于改进全国排污许可管理信息平台公开端的建议》,并递交给了生态环境部。

   感谢阿拉善SEE基金会“卫蓝侠”项目,阿里巴巴公益基金会“清源行动”提供的支持,文章内容由上海青悦环保承担全部责任,与资助方政策及立场无关。

   关于青悦:上海闵行区青悦环保信息技术服务中心,2015年1月在上海市闵行区民政局注册为民营非企业单位,业务主管单位为上海市闵行区环保局。我们致力于推动环境信息公开,环境数据开放,利用信息技术推动环境保护,帮助广大公众获得环境质量知情权和监督权,帮助企业绿色化发展,帮助政府相关部门提供更好公共服务。近期主要在排污许可,企业环境信用及其应用,尤其是在绿色金融,绿色财税领域的应用,环境数据开放方面做一些工作。